潘明星教授就消費稅立法接受媒體專訪

    我國消費稅自1994年開征以來，一直沿用《消費稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的相關規(guī)定，其間經(jīng)歷了幾次重大調(diào)整。兩部門在說明中介紹：在制定征求意見稿時，延續(xù)了消費稅基本制度框架，保持制度穩(wěn)定；將已實施的消費稅改革和政策調(diào)整內(nèi)容體現(xiàn)在法律草案中；根據(jù)消費稅調(diào)控特點，授權(quán)國務院調(diào)整稅率。

    20多年來一直沿用的“暫行條例”屬于行政法規(guī)，而非人大立法的范疇，為什么說現(xiàn)在立法條件已經(jīng)成熟？消費稅被納入全國人大立法之后，是否會影響老百姓的日常支出？是否會導致消費者的稅負水平發(fā)生改變？本次立法的突出亮點是什么？近日，記者就人們所關心的上述問題，專訪了中國稅務學會理事、山東財經(jīng)大學潘明星教授。

    記者：我國自1994年起開征消費稅，以往一直由“暫行條例”進行規(guī)制和調(diào)整，如今即將納入人大立法，請問此次消費稅立法的背景是什么？ 

    潘明星：消費稅是現(xiàn)行稅種，要由“暫行條例”上升為“法律”，其背景是落實“稅收法定原則”。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“落實稅收法定原則”的改革任務。據(jù)此，全國人大常委會法工委牽頭起草了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，提出到2020年完成全部稅種的立法工作。

    近年來，我國多項財稅立法工作快速推進。尤其是自2018年下半年以來，幾乎每次人大常委會會議都有相關稅收法律審議內(nèi)容，稅收法定已步入快車道。在我國現(xiàn)行18種稅中，除原已立法的個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅外，又有環(huán)境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅、耕地占用稅、車輛購置稅、資源稅相繼立法，立法稅種過半。目前，還有增值稅、消費稅、城市維護建設稅、關稅、房地產(chǎn)稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅等9個稅種尚未完成立法工作，稅收立法任務繁重。近期，財政部又出臺了增值稅、消費稅、城建稅、契稅、土地增值稅、印花稅等稅種的稅法征求意見稿，以加快稅收立法進程。

    需要指出的是，增值稅是我國第一大稅種，消費稅也是年收入過萬億的第四大稅種，增值稅、消費稅立法的完成，是我國落實稅收法定原則的關鍵一步。

    還要看到，按照“實施意見”的安排，待全部稅種完成立法后，全國人大還將收回1985年的稅收行政立法授權(quán)，這在新中國歷史上、在五千年中華文明史上，都是一個里程碑。

    記者：消費稅如何能夠成為國家引導消費行為、調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)，進而促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要政策工具？我們應該如何看待消費稅？它是否會增加老百姓的稅負？

    潘明星：我國1994年設立的消費稅不對一般消費征稅，只對特定消費品征稅。隨后幾經(jīng)改革調(diào)整，形成了現(xiàn)行消費稅征收范圍的15個稅目：煙、酒及酒精、鞭炮焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板、摩托車、小汽車、涂料、電池。

    上述征收范圍包括四種類型的產(chǎn)品：一是一些過度消費會對人類健康、社會秩序、生態(tài)環(huán)境等方面造成危害的特殊消費品，如煙、酒、鞭炮、焰火等；二是奢侈品、非生活必需品，如貴重首飾、化妝品等；三是高能耗及高檔消費品，如小轎車、摩托車等；四是不可再生和替代的石油類消費品，如汽油、柴油等。

    可以看出，我國消費稅是針對特定消費品征稅，對其生產(chǎn)和消費具有重要調(diào)節(jié)作用�，F(xiàn)行消費稅是從新中國成立初期的貨物稅、工商統(tǒng)一稅、工商稅、產(chǎn)品稅演變而來，原先的征稅范圍主要包括煙酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾及珠寶玉石等，這些奢侈品、非必需品在歷史上都是國家的重要稅源，卷煙的最高稅率都在50%以上。1994年稅制改革，實行增值稅普遍征收與消費稅特殊調(diào)節(jié)相結(jié)合的稅種設置，在普遍征收增值稅的基礎上再對特定產(chǎn)品征收消費稅。因為，增值稅名義稅率17%（現(xiàn)在已下調(diào)為13%），但實際負擔率（增值稅/銷售額）只有5%左右，這樣再設立消費稅，實行差別稅率，進行特殊調(diào)節(jié)。

    以卷煙稅率為例，甲級卷煙稅率56%，乙級卷煙稅率36%。再看小汽車的稅率，排氣量1.0及以下的稅率1%，排氣量4.0以上的稅率為40%。差別稅率的實施，調(diào)節(jié)著價格、利潤、生產(chǎn)，也調(diào)節(jié)著消費，同時也是國家的重要稅源。

    可以看出，納入消費稅征稅范圍的產(chǎn)品，既要繳增值稅，又要繳消費稅。但現(xiàn)行消費稅是價內(nèi)稅，且基本在生產(chǎn)環(huán)節(jié)由生產(chǎn)企業(yè)繳稅，個人并不直接繳納消費稅。這次“征求意見稿”總體考慮是沿用現(xiàn)行稅制框架，維持原稅負不變。所以，公眾不必擔心。

    記者：消費稅自1994年起，至今已實施了近26年，其間經(jīng)過了多次重要的變化，內(nèi)容包括征收范圍、稅率、環(huán)節(jié)和征管方式等稅制要素。您認為此次“征求意見稿”較之以往的“暫行條例”，有哪些突出亮點？您對完善“征求意見稿”有何建議？

    潘明星：我國消費稅自1994年開征以來，經(jīng)歷了幾次重大的制度調(diào)整，包括2006年消費稅制度改革、2008年成品油稅費改革、    2014年以來新一輪消費稅改革等。經(jīng)過逐步改革和完善，稅制框架基本成熟，稅制要素基本合理，運行也基本平穩(wěn)。“征求意見稿”保持現(xiàn)行稅制框架和稅負水平總體不變，同時，結(jié)合現(xiàn)行政策和征管實踐，對不適應經(jīng)濟社會發(fā)展和改革要求的內(nèi)容作出適當調(diào)整和完善，將“暫行條例”升格為法律。有利于完善消費稅法律制度，增強其科學性、穩(wěn)定性和權(quán)威性；有利于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，更好地發(fā)揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用。

 

 

    同時，特別值得肯定的是，“征求意見稿”既吸收了消費稅的改革成果，又為進一步改革預留了空間。前不久，國務院發(fā)布《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革的有關要求，后移消費稅部分消費品征收環(huán)節(jié)等消費稅改革工作一直在推進中�？紤]到這些工作在消費稅立法后仍將持續(xù)，需要依法授權(quán)國務院組織開展相關試點。“征求意見稿”在法律草案中設置了銜接性條款，規(guī)定“國務院可以實施消費稅改革試點，調(diào)整消費稅的稅目、稅率和征收環(huán)節(jié)，試點方案報全國人大常委會備案”。這既為改革預留了空間，又使改革置于法治框架下，體現(xiàn)了改革于法有據(jù)的要求。這使得消費稅法與立法機構(gòu)形成銜接，有利于消費稅按照法治化、規(guī)范化軌道運行。

    至于對完善“征求意見稿”的建議，一是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和宏觀調(diào)控的要求，及時調(diào)整稅目、稅率等稅制要素；二是下一步部分應稅消費品后移至零售環(huán)節(jié)征稅的改革，大大增加了征管難度和征管風險。我建議換一種思路：維持現(xiàn)行的生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅不變，其收入按一定比例在中央與地方分成。